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2013年4月25日,十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二次會(huì)議表決通過了《中華人民共和國(guó)旅游法》,該法于同年10月1日起施行。

實(shí)施一年多,旅游法對(duì)于規(guī)范旅游市場(chǎng)起到了怎樣的作用?面對(duì)不斷發(fā)生的旅游糾紛法律又該如何完善加以應(yīng)對(duì)?近日,《法制日?qǐng)?bào)》記者就有關(guān)問題采訪了北京第二外國(guó)語大學(xué)法學(xué)系主任、北京市法學(xué)會(huì)旅游法學(xué)研究會(huì)副秘書長(zhǎng)申海恩。

為旅游業(yè)發(fā)展保駕護(hù)航

“旅游法的出臺(tái)對(duì)于旅游市場(chǎng)的規(guī)范發(fā)揮了重要作用。”申海恩評(píng)價(jià)說。

申海恩談到,旅游法以法律的形式明確了國(guó)家促進(jìn)旅游業(yè)發(fā)展、規(guī)范旅游市場(chǎng)秩序、保護(hù)旅游者和旅游經(jīng)營(yíng)者合法權(quán)益的基本立場(chǎng)。明確了國(guó)家、各級(jí)人民政府在促進(jìn)旅游業(yè)健康發(fā)展方面所擔(dān)負(fù)的責(zé)任,特別是在公共服務(wù)提供方面,突出體現(xiàn)了對(duì)政府職能轉(zhuǎn)變的要求。例如,設(shè)立旅游綜合協(xié)調(diào)機(jī)制、制定旅游產(chǎn)業(yè)政策、制定旅游發(fā)展規(guī)劃,特別是明確了各級(jí)人民政府關(guān)于公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)、公共信息和咨詢平臺(tái)的設(shè)置等,都是旨在為旅游業(yè)健康發(fā)展提供扎扎實(shí)實(shí)的服務(wù)。

申海恩介紹,旅游法厘清了旅游市場(chǎng)監(jiān)管各方主體的職責(zé)和權(quán)限,為旅游市場(chǎng)規(guī)范執(zhí)法提供了法律依據(jù)。“旅游市場(chǎng)是一個(gè)綜合市場(chǎng),幾乎涉及到包括工商、稅務(wù)、價(jià)格、衛(wèi)生、環(huán)境等所有的市場(chǎng)監(jiān)管主體,各監(jiān)管主體之間如何分工協(xié)作、綜合監(jiān)管,一直都是旅游市場(chǎng)監(jiān)管的難點(diǎn)和焦點(diǎn)所在。旅游法在要求建立綜合協(xié)調(diào)機(jī)制的同時(shí),明確了各相關(guān)部門的職責(zé)和權(quán)限,在一定程度上緩解了旅游市場(chǎng)監(jiān)管主體選擇性執(zhí)法的問題。”申海恩說。

此外,申海恩談到,旅游法明文規(guī)定了旅游服務(wù)合同相關(guān)制度,為旅游糾紛的解決提供了統(tǒng)一的裁判尺度。長(zhǎng)久以來,我國(guó)始終缺乏旅游合同相關(guān)民事法律制度,這使得旅游者和旅游經(jīng)營(yíng)者在發(fā)生旅游糾紛的時(shí)候,缺少直接可以適用的法律規(guī)則。對(duì)于本來就容易滋生糾紛的旅游活動(dòng)來講,這無疑是雪上加霜。旅游法設(shè)立旅游服務(wù)合同一章,對(duì)旅游合同的主要問題予以規(guī)定,不僅對(duì)于旅游糾紛的解決提供了統(tǒng)一的裁判尺度,同時(shí)也使旅游合同規(guī)則成為旅游市場(chǎng)上的主導(dǎo)性規(guī)則,避免了行政部門過分干預(yù)市場(chǎng)的情況。這對(duì)于健康旅游市場(chǎng)秩序的重塑,具有非常重大的意義。

旅游糾紛頻發(fā)原因多樣

目前,隨著旅游業(yè)不斷發(fā)展,旅游糾紛也時(shí)有發(fā)生。在分析旅游糾紛發(fā)生的原因時(shí),申海恩表示,旅游糾紛的發(fā)生,是旅游市場(chǎng)發(fā)展、成熟、完善過程中必然出現(xiàn)的現(xiàn)象。旅游法從頒布實(shí)施到在旅游市場(chǎng)中貫徹落實(shí)、在旅游糾紛中發(fā)揮裁量依據(jù)作用,再到轉(zhuǎn)化為旅游經(jīng)營(yíng)者、旅游者自覺遵守的行為模式,都必然要經(jīng)歷一個(gè)過程。

與此同時(shí),申海恩坦率地指出,一些旅游經(jīng)營(yíng)者存在的虛假宣傳、強(qiáng)迫購(gòu)物、價(jià)格欺詐、零負(fù)團(tuán)費(fèi)等旅游行業(yè)陋習(xí),在旅游法實(shí)施一段時(shí)間后又死灰復(fù)燃。

此外,申海恩認(rèn)為,旅游法中部分規(guī)則含混、模糊、可操作性不強(qiáng),為旅游經(jīng)營(yíng)者打擦邊球、旅游執(zhí)法部門拒絕執(zhí)法、選擇性執(zhí)法留下了空間。例如,針對(duì)規(guī)范零負(fù)團(tuán)費(fèi)的第三十五條,由于該條第一款規(guī)定的“不合理低價(jià)”并無科學(xué)、權(quán)威的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)而使得該條規(guī)定可操作性不強(qiáng)。再比如,旅游法規(guī)定,“違反本法規(guī)定,未經(jīng)許可經(jīng)營(yíng)旅行社業(yè)務(wù)的,由旅游主管部門或者工商行政管理部門責(zé)令改正,沒收違法所得……”這里規(guī)定的執(zhí)法主體為旅游主管部門或者工商行政管理部門,實(shí)踐中容易導(dǎo)致執(zhí)法部門之間出現(xiàn)推諉和扯皮。

申海恩還強(qiáng)調(diào),目前,旅游者理性消費(fèi)行為習(xí)慣尚未養(yǎng)成。近年來,隨著社會(huì)對(duì)旅游市場(chǎng)關(guān)注度的加強(qiáng),一些旅游經(jīng)營(yíng)者實(shí)施非法經(jīng)營(yíng)的伎倆和征兆已經(jīng)得到極大程度的揭露,部分旅游者面對(duì)低價(jià)團(tuán)、“黑導(dǎo)游”時(shí)已經(jīng)避而遠(yuǎn)之。但是,仍有相當(dāng)一部分旅游者對(duì)旅游市場(chǎng)上花樣不斷翻新的欺詐、誘騙行為缺乏警惕性,甚至有部分旅游者明知低價(jià)團(tuán)可能存在問題,但仍然冒險(xiǎn)參加這種旅游團(tuán),從而引發(fā)旅游糾紛。

相關(guān)配套法規(guī)亟待健全

面對(duì)旅游市場(chǎng)中存在的問題,法律該如何更好地加以規(guī)范?

申海恩說,旅游法的主要目的在于重塑健康旅游市場(chǎng)秩序,立法者設(shè)計(jì)了諸多法律制度,以保障此項(xiàng)目的得以實(shí)現(xiàn)。但是由于我國(guó)各地旅游資源分布不均、旅游市場(chǎng)發(fā)展階段不同、旅游經(jīng)營(yíng)者和旅游者成熟度參差不齊等原因,旅游法有一些規(guī)定比較抽象、概括,因此在貫徹落實(shí)的時(shí)候可操作性不強(qiáng)。為此,他認(rèn)為立法部門應(yīng)加快步伐制定旅游法配套法規(guī),以強(qiáng)化旅游法的可操作性,使之從文本轉(zhuǎn)化為實(shí)實(shí)在在的旅游市場(chǎng)規(guī)則。

在制定旅游法配套法規(guī)時(shí)應(yīng)重點(diǎn)解決哪些方面的問題?

申海恩建議,各省區(qū)市在制定旅游法配套法規(guī)時(shí),應(yīng)針對(duì)本地區(qū)實(shí)際情況,具體落實(shí)旅游法中較為概括、籠統(tǒng)的規(guī)定,進(jìn)一步明確相關(guān)部門的權(quán)限與職責(zé)。并且對(duì)于旅游法中較為模糊的規(guī)則進(jìn)行細(xì)化規(guī)定。例如,旅游法規(guī)定的“旅行社不得以不合理的低價(jià)組織旅游活動(dòng)”中的“不合理的低價(jià)”如何認(rèn)定,就是一個(gè)急需探索可操作性規(guī)則設(shè)計(jì)的問題。此外,還要積極探索適當(dāng)?shù)穆糜螐臉I(yè)人員薪酬、管理機(jī)制。當(dāng)前旅游市場(chǎng)亂象的一個(gè)重要原因就在于旅游從業(yè)人員薪酬、管理機(jī)制不健全。對(duì)于這一問題,應(yīng)積極探索可行的路徑,為旅游市場(chǎng)規(guī)范化運(yùn)作、為將來旅游法的修改奠定基礎(chǔ)。